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106年國軍上校以上軍官轉任公務人員考試試題

考試別：國軍上校以上軍官轉任公務人員考試

等別：上校轉任考試

類科：一般行政、社會行政、人事行政、廉政

科目：行政法（詳解）

考試時間：2小時

【試題詳解】

本題乃指廣義之自治法規，故可分為自治條例、自治規則、委辦規則與自律規則，分別說明如下：

（一）狹義之自治法規：自治條例與自治規則

1.依據地方制度法（下稱本法）第25條之規定：

直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。

2.復依據本法第28條之規定，下列事項以自治條例定之：

（1）法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。

（2）創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。

（3）關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。

（4）其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者。

（二）委辦規則

依據本法第29條之規定：

1.直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，訂定委辦規則。

2.委辦規則應函報委辦機關核定後發布之；其名稱準用自治規則之規定。

（三）自律規則

依據本法第31條之規定：

1.地方立法機關得訂定自律規則。

2.自律規則除法律或自治條例另有規定外，由各該立法機關發布，並報各該上級政府備查。

3.自律規則與憲法、法律、中央法規或上級自治法規牴觸者，無效。

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【試題詳解】

依據司法院釋字第747號解釋，徵收地上權之相關問題，可具體說明如下：

（一）評價之範圍

按人民聲請憲法解釋之制度，除為保障當事人之基本權利外，亦有闡明憲法真義以維護憲政秩序之目的，故其解釋範圍自得及於該具體事件相關聯且必要之法條內容，而不全以聲請意旨所述或確定終局裁判所適用者為限（本院釋字第445號解釋參照）。如非將聲請解釋以外之其他規定納入解釋，無法整體評價聲請意旨者，自應認該其他規定為相關聯且必要，而得將其納為解釋客體（本院釋字第737號解釋參照）。本件聲請人雖僅主張系爭規定一有牴觸憲法疑義，然因土地徵收條例第57條第1項規定：「需用土地人因興辦第3條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。……」（下稱系爭規定二）對需用土地人因興辦該條例第3條規定之事業而有穿越私有土地之上空或地下之情形，設有徵收地上權之相關規定，故應將系爭規定二納為整體評價之對象。是本件聲請人就系爭規定一有違憲疑義所為之聲請，及與之相關聯且必要之系爭規定二，核與司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款所規定要件相符，爰予受理。

（二）地上權乃涉及人民財產權之保障

1.憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（本院釋字第400號、第709號及第732號解釋參照）。憲法上財產權保障之範圍，不限於人民對財產之所有權遭國家剝奪之情形。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失（諸如所有權喪失、價值或使用效益減損等），若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予以合理補償，方符憲法第15條規定人民財產權應予保障之意旨（本院釋字第440號解釋參照）。國家如徵收土地所有權，人民自得請求合理補償因喪失所有權所遭受之損失；如徵收地上權，人民亦得請求合理補償所減損之經濟利益。

2.按徵收原則上固由需用土地人向主管機關申請，然國家因公益必要所興辦事業之設施如已實際穿越私人土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，卻未予補償，屬對人民財產權之既成侵害，自應賦予人民主動請求徵收以獲補償之權利。土地徵收條例第57條第2項爰規定：「前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」以實現憲法第15條保障人民財產權之意旨。

3.系爭規定一係規範土地徵收前所應踐行之協議價購或以其他方式取得之程序，並未規定土地所有權人因公路等設施穿越其土地上方或地下，致逾越其社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，是否有權請求需用土地人申請主管機關徵收其土地或徵收地上權。是單就系爭規定一而言，尚不足以判斷公路等設施穿越土地之情形，國家是否已提供符合憲法意旨之保障。另前揭土地徵收條例第57條第2項雖賦予土地所有權人請求徵收之權，然該條項係就公路等設施穿越土地上空或地下致該土地不能為相當使用所設。倘土地僅有價值減損，但未達於不能為相當使用之程度，則無該條項之適用。且土地所有權人依該條項規定得請求徵收者，係土地所有權，而非地上權。故於土地遭公路等設施穿越但尚未達於不能為相當使用之程度者，其所有權人尚無從依該條項請求徵收地上權。又系爭規定二雖規定需用土地人得就需用之空間範圍，以協議方式或準用徵收之規定取得地上權，但並未規定土地所有權人得主動請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。整體觀察系爭規定一及二，尚與前開土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權之憲法意旨有所不符。有關機關應自本解釋公布之日起一年內，基於本解釋意旨，修正土地徵收條例妥為規定。逾期未完成修法，有關前述請求徵收地上權之部分，應依本解釋意旨行之。

4.惟為維護法之安定性，土地所有權人依本解釋意旨請求徵收地上權之憲法上權利，仍應於一定期限內行使。有關機關於修正系爭規定二時，除應規定土地所有權人得自知悉其權利受侵害時起一定期間內，行使上開請求權外，並應規定至遲自穿越工程完工之日起，經過一定較長期間後，其請求權消滅。至於前揭所謂一定期間，於合理範圍內，屬立法裁量之事項。土地徵收條例第57條第2項一年時效期間之規定，有關機關應依本解釋意旨檢討修正，併此指明。

（三）甲得請求徵收地上權之情形

1.依據上開見解，如需用土地人（如本題之高公局）因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。

2.惟應注意上開土地所有權人請求徵收地上權之權利，仍應於一定期限內行使，以維護法安定性之基本價值秩序。

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【試題詳解】

（一）重複處分之意義與救濟性

1.依據最高行政法院106年度裁字第259號裁定之見解：「經核，相對人銅鑼地政事務所函，僅係就抗告人以同一原因事實且業經處理之更正地上權登記申請，回復抗告人不予處理，性質上屬重複處分，並未重為實質決定，依前揭規定及說明，應僅屬觀念通知，而非行政處分，故抗告人對之提起課予義務訴訟，不符須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，自非法之所許。而抗告人聲請更正地上權之系爭土地坐落苗栗縣三義鄉，位於相對人銅鑼地政事務所轄區內，相對人苗栗地政事務所非屬管轄機關，則抗告人對其提出更正地上權之申請，相對人苗栗地政事務所自無從准駁，是相對人苗栗地政事務所函拒絕其申請，性質上應屬對人民陳情事項所為之處置，並非行政處分，依前揭規定及說明，抗告人對之提起訴願及行政訴訟即有未洽，原裁定以其訴不合法裁定駁回抗告人之訴，於法並無不合。」

2.依據上開最高行政法院之見解，重複處分實非行政處分，故不能以訴願或行政訴訟之方式救濟之，人民或可依據行政程序法第七章（即同法第168條）以下之規定為陳情以圖一定程度之實質意見反映。

（二）第二次裁決之意義及其重複處分之關係

1.最高行政法院106年度裁字第417號裁定見解指出，本案中相對人105年6月2日函如認其具行政法性質，而可定性為「否准處分」，則該處分顯非原裁定所指之「重覆處分」，理由如下：

（1）按「重複處分」係指「在第一次處分作成後，於涉及處分之相關事實及法律皆未變動之情況下，原處分機關僅再次宣示原處分內容之規制決定，而無作成新處分之意思存在」。因此同一事件即使外觀上有處分效力結論的二次宣示，在以下三種情形，皆非「重複處分」，而屬「第二次裁決」：

①作成處分之法規範依據或請求內容有差異者（因為請求之法規範基礎與請求內容均有改變，所以即使處分結論相同，均為拒絕請求，該二處分亦屬不同）。

②若同一事件之相關事實及法律有變動者。

③即使同一事件之相關事實及法律沒有發生變動，但原處分機關有特別表明重為處分之意思者（例如處分機關表明，因為事實認定有誤而重為處分）。

（2）在本案中，若暫且認為「相對人對土地交換申請之2次拒絕答覆得定性為行政法中之否准處分（實際上不是）」，則二次申請之申請人與請求交換系爭土地之對應土地標的均有不同，即使相對人之答覆相同（均為拒絕），該二否准處分否准之內容顯然有異，規制效力自有不同，即難謂相對人以105年6月2日函表徵之拒絕意思表示，為相對人103年5月23日函之重複處分。何況抗告意旨尚指明，二次請求之法規範基礎（請求權成立之構成要件）有異（不過抗告人在抗告意旨中才首次為此分辨），亦可確認相對人以105年6月2日函非屬相對人103年5月23日函之重覆處分。是以原裁定判斷「本案起訴不備要件」之理由形成，實有不當。

2.故而，如為第二次裁決，乃屬與原處分內容相同但本質上為不同另一處分，則由於第二次裁決屬於獨立之行政處分，受處分人自得另行提起訴願、行政訴訟以救濟自己之權利。

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【試題詳解】

（一）依據釋字第400號解釋理由書之見解，所謂公用地役關係，可具體說明如下：

1.公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第二五五號解釋、行政法院四十五年判字第八號及六十一年判字第四三五號判例）。

2.既成道路成立公用地役關係之要件，乃包括下述三者：

（1）首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；

（2）其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；

（3）其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。3.故而，若屬依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路（例如道路之騎樓），與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。

（二）公用地役關係之徵收與補償

依據上開理由書，可簡要說明如下：

1.私有土地因符合前開要件而存在公用地役關係時，有關機關自應依據法律辦理徵收，並斟酌國家財政狀況給予相當補償。各級政府如因經費困難不能對前述道路全面徵收補償，亦應參酌行政院八十四年十月二十八日發布之台八十四內字第三八四九三號函及同年十月十一日內政部台八十四內營字第八四八０四八一號函之意旨，訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理，或以其他方法彌補其損失，諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度、抵稅或以公有土地抵償等以代替金錢給付。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。又因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。

2.行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三０一號函所稱：「政府依都市計畫主動辦理道路拓寬或打通工程施工後道路形態業已改變者，該道路範圍內之私有土地，除日據時期之既成道路目前仍作道路使用，且依土地登記簿記載於土地總登記時，已登記為『道』地目之土地，仍依前項公用地役關係繼續使用外，其餘土地應一律辦理徵收補償。」及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二０七二號函所稱：「查台六十七內字第六三０一號院函說明二第二項核釋日據時期既成道路仍依公用地役關係繼續使用乙節，乃係顧及地方財政困難，一時無法籌措鉅額補償費，並非永久不予依法徵收，依土地法第十四條：『公共交通道路土地不得為私有……其已成為私有者，得依法徵收。』之原旨，作如下之補充規定：『今後地方政府如財政寬裕或所興築道路曾獲得上級專案補助經費，或依法徵收工程受益費，車輛通行費者，則對該道路內私有既成道路土地應一律依法徵收補償。』」與前述意旨不符部分，應不再援用。

3.依上開見解可知，既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益（採特別犧牲說），國家自應「依法律之規定」辦理徵收給予補償。

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